Les offsets de défense constituent depuis plusieurs décennies l’un des angles morts les plus révélateurs du droit international et des marchés publics : formellement prohibés par les grands instruments multilatéraux, ils n’en structurent pas moins la quasi-totalité des grandes acquisitions militaires. Cette contradiction n’est pas un dysfonctionnement systémique ; elle résulte de la tension prévisible entre deux logiques normatives, toutes deux légitimes, que les États ont su exploiter pour faire perdurer le mécanisme d’offset.
Une pluralité de terminologies existe pour désigner le mécanisme d’« offset », que l’on retrouve alternativement au sein des politiques nationales des États membres de l’Union européenne (UE) pour qualifier des mécanismes poursuivant des finalités comparables, à l’instar des « participations industrielles » utilisées en Finlande, en Grèce, en Suède et en Belgique, ou encore des « coopérations industrielles » adoptées en Espagne et au Danemark. Malgré la connexité des terminologies adoptées, aucune d’entre elles ne fait consensus ni n’est unanimement utilisée, bien que l’Organisation mondiale du commerce (OMC), acteur institutionnel de référence, ait retenu l’acception « d’opérations de compensation » au sein de l’Accord sur les marchés publics (AMP) de 2012. Néanmoins, l’acception d’« offset » prévaut dans l’usage contractuel et ce terme sera retenu à des fins d’uniformisation. En l’absence d’une terminologie standardisée, la notion fonctionnelle d’offset est clairement identifiée juridiquement et désigne « des contrats non standard qui exigent le transfert d’une forme d’activité économique du vendeur vers le gouvernement du pays acheteur comme condition préalable à la vente de biens ou de services sur les marchés publics ». Cette définition co-conçue par la Chambre internationale de commerce (ICC) et l’Association European Club for Countertrade & Offset (ECCO) fait apparaître deux principes sous-jacents au mécanisme d’offset. Le premier est celui de la conditionnalité qui implique que « la signature du contrat principal d’achat ou de vente est conditionnée par la réalisation du contrat secondaire qui porte sur l’offset ». Le second principe est celui de l’additionnalité qui implique « que les prestations réalisées par le vendeur lors de ces accords permettent de créer des activités entièrement nouvelles ou d’accroître les activités existantes ».
Ces principes structurants ont fait émerger une architecture contractuelle reposant sur deux contrats distincts conclus entre les mêmes parties que sont l’État acheteur et le contractant étranger, des contrats unis par un lien d’accessoriété. Dans le cadre du contrat principal, l’État acheteur s’oblige à payer le prix négocié et le contractant étranger à livrer les biens et services militaires dans les délais convenus. Au titre du contrat secondaire d’offset, le contractant étranger devient débiteur d’une obligation de création d’une nouvelle activité économique à valeur ajoutée sur le territoire de l’État acheteur, lequel conditionne en contrepartie l’attribution du marché principal à l’exécution de cet engagement.
Si l’architecture contractuelle demeure bilatérale en phase d’élaboration et de négociation, sa mise en œuvre revêt néanmoins une dimension trilatérale, associant, aux côtés de l’État acheteur et du contractant étranger, un ou plusieurs partenaires industriels locaux chargés de l’exécution des obligations d’offset.
Ainsi, l’offset peut devenir polymorphe pour répondre aux projets ainsi qu’aux exigences fixées par l’État acheteur. Il existe une classification formelle qui distingue trois catégories d’offsets : la première, dite des « offsets directs », lesquels sont des compensations industrielles qui ont un lien direct avec les biens et services faisant l’objet du contrat principal. La deuxième catégorie identifiée est celle dite des « offsets semi-directs », qui ont trait à des compensations industrielles sans lien direct avec les biens et services délivrés au titre du contrat principal, mais qui demeurent pourtant dans le même secteur d’activité que ce dernier. La troisième catégorie, dite des « offsets indirects », concerne les compensations industrielles qui sont dépourvues de lien direct avec l’objet même du contrat principal et qui s’exercent, à ce titre, au sein de secteurs d’activités totalement différents.
Toutefois cette classification formelle ne suffit pas à elle seule pour saisir la réalité complexe du mécanisme d’offset et celle-ci s’appréhende davantage par une perspective reposant sur la finalité de l’offset. Parmi les nombreuses finalités que revêt ce mécanisme se trouvent « les offsets à caractère commercial » qui visent à promouvoir les exportations de l’État acheteur, en lui permettant de rééquilibrer ses flux commerciaux ainsi que sa balance des paiements mais créer de valeur industrielle intrinsèquement nouvelle sur son territoire. Ce mécanisme comprend également « les offsets à caractère industriel », qui visent à protéger ou développer des secteurs industriels par le biais de moyens tels que les transferts de technologies (Transfer of Technology – ToT), la coproduction ou encore des investissements directs étrangers (IDE). Enfin, la dernière catégorie, « les offsets à caractère financier » qui sont associés aux conditions favorables souvent contractuelles obtenues dans le cadre des négociations du contrat principal à l’instar des conditions de délais et de paiement assouplies ou l’octroi de crédits.
Le mécanisme d’offset a régulièrement fait l’objet de vives interrogations et de critiques au regard de son particularisme. La pertinence de son utilisation ainsi que sa persistance suscitent des réflexions de nature économique et juridique ; une singularité qui a parfois conduit les offsets à être qualifiés d’« animal étrange » et d’« idiosyncrasie » des marchés publics de défense. À partir de la littérature économique, le mécanisme d’offset fait l’objet d’une critique structurelle fondée sur ses effets de distorsion sur le fonctionnement du marché ainsi que sur l’incertitude entourant ses bénéfices économiques nets. Cette analyse met en évidence que les offsets portent moins sur l’accroissement du volume global des échanges commerciaux que sur leur redéfinition structurelle, en orientant la localisation des activités économiques des fabricants d’équipements d’origine étrangère (original equipment manufacturer – OEM), et plus spécifiquement en contribuant à la reconfiguration d’une partie de leurs chaînes de valeur. Cette localisation résulte des obligations découlant du contrat d’offset et vise, conformément au cadre juridique applicable, à favoriser le développement ou l’accroissement d’activités économiques sur le territoire de l’État acheteur.
Cette dynamique, générée par l’intervention des contractants étrangers dans le cadre du contrat d’offset, conduit ces derniers à s’organiser, le plus souvent, en consortium industriel, qui constitue une notion économique et fonctionnelle désignant une forme de collaboration interentreprises destinée à répondre à un marché ou à un contrat complexe. Sur le plan juridique, et plus particulièrement en droit français, cette volonté de collaboration peut se matérialiser par l’établissement d’un groupement d’intérêt économique (GIE), lequel répond également à une logique de mutualisation des forces. Il offre ainsi aux entreprises qui le composent un cadre permettant la mise en commun de leurs moyens, tout en préservant leur indépendance juridique et économique. Cette structure leur permet d’organiser la répartition des lots industriels ainsi que celle des responsabilités contractuelles, à l’instar du GIE Rafale International, constitué par Dassault Aviation, Safran Aircraft Engines et Thales afin d’assurer « la promotion du Rafale auprès des clients internationaux ». Dès lors, une fois cette répartition opérée entre les membres du GIE, chacun d’eux élabore sa propre stratégie afin de satisfaire aux obligations d’offset imposées par l’État acheteur. Cela implique notamment d’identifier les partenaires locaux les plus aptes, de réfléchir à la potentielle intégration de sous-traitants dans leurs chaînes de valeur respectives, aux modalités d’organisation des ToT et aux moyens à mettre en œuvre à cette fin, ainsi qu’à l’opportunité de créer des joint-ventures ou d’établir des partenariats de différentes temporalités afin de satisfaire aux engagements contractuels et de se prémunir contre le risque d’une inexécution contractuelle susceptible d’entraîner l’application des pénalités prévues au contrat.
La relation ne correspond alors plus à un simple flux d’acquisition d’équipements finis (off-the-shelf – OTS), mais évolue vers une relation industrielle structurée par une contrainte réglementaire et contractuelle. Toutefois, ce fonctionnement interroge le principe d’additionnalité évoqué ci-dessus, à savoir si cette réallocation produit une valeur économique supplémentaire et des bénéfices économiques nets sur le territoire de l’État acheteur, ou si elle se limite à déplacer des flux économiques préexistants. En Inde, le Comptroller and Auditor General of India (CA&G), dans un rapport soumis au Parlement en novembre 2012, souligne que certaines opérations d’offset n’ont créé aucune valeur ajoutée, ce qui alimente cette interrogation, sans toutefois permettre, à lui seul, en tant qu’audit de conformité, d’apprécier l’efficacité économique globale de la politique d’offset.
En dépit de l’incertitude entourant les bénéfices économiques nets qu’il est susceptible de générer, le mécanisme d’offset présente de nombreux avantages qui expliquent sa persistance, notamment « dans un monde de marchés imparfaits, d’asymétrie d’information et de transactions complexes ».
C’est ainsi que s’opère une convergence de rationalités individuelles où chacune des parties prenantes opte pour la solution qui lui est la plus favorable, en l’occurrence en matière d’offsets afin de permettre à la fois à l’État acheteur de développer sa base industrielle et technologique de défense (BITD) en réduisant sa dépendance aux importations, et aux contractants étrangers de pénétrer un marché et de potentiellement remporter les contrats associés comme l’illustre le cas indien développé ci-dessous. Toutefois, la convergence de ces choix individuels peut conduire à une inefficacité économique lorsque l’allocation des ressources qui en résulte s’écarte de celle qui aurait prévalu dans un cadre concurrentiel. Cette distorsion potentielle explique néanmoins la persistance des offsets, ceux-ci répondant à des objectifs industriels et stratégiques propres à l’État acheteur ainsi qu’aux contractants étrangers. Il est dès lors légitime de s’interroger sur la manière dont le droit appréhende ce phénomène et les moyens par lesquels il cherche à l’encadrer.
L’encadrement normatif international et européen qui s’applique aux offsets traduit également un paradoxe normatif, en naviguant entre prohibition formelle et tolérance structurelle. S’agissant du régime international, la principale référence normative aux « compensations industrielles » figure au sein de l’AMP de l’OMC, accord commercial plurilatéral auquel seule une partie des membres de l’OMC a adhéré, et dont ne sont notamment pas parties plusieurs des principaux importateurs mondiaux d’armement, tels que l’Inde, le Qatar, l’Arabie saoudite et le Pakistan, selon les données de l’Institut international de recherche sur la paix de Stockholm (SIPRI). Cette situation constitue un élément parmi d’autres susceptible d’expliquer la prolifération ainsi que le renforcement des législations nationales d’offsets, indépendamment de l’adhésion des États à l’AMP. La première version de l’AMP de 1979 n’interdisait pas formellement le recours aux offsets, mais recommandait plutôt aux pouvoirs adjudicateurs des États membres de s’abstenir d’y recourir en tant que technique de commerce. Ce n’est qu’avec la version de l’AMP de 1994, qui lui a succédé, qu’a été consacrée une interdiction de principe du mécanisme d’offset dans les marchés publics, à l’article XVI, paragraphe 1, désormais reprise par l’Accord révisé de 2012 à l’article IV, paragraphe 6, traduisant ainsi l’incompatibilité de ce mécanisme avec les principes qui sous-tendent le système commercial multilatéral, tels que le principe de non-discrimination.
Cette interdiction du recours aux mécanismes de compensation industrielle s’applique indistinctement aux entités privées et publiques, bien que la forte prégnance d’une doctrine et d’une pratique centrées sur les entités privées conduise parfois à minimiser la possibilité de réaliser une opération de compensation industrielle avec une entité publique.
En dépit de l’exclusion des offsets du régime de l’AMP, ceux-ci perdurent au travers de « l’exception concernant la sécurité » de l’article III, paragraphe 1. Cette disposition, invocable discrétionnairement par l’État et relevant de son « Self-Judging », a pour effet la neutralisation de l’application du régime de l’AMP aux « marchés indispensables à la sécurité nationale ou aux fins de la défense nationale ». Par un lien d’accessoriété, le marché public de défense constituant le contrat principal, le contrat de compensation industrielle, en tant qu’accessoire, suit alors le même sort juridique en se trouvant ainsi soustrait à l’interdiction de principe. C’est ainsi que des offsets en lien avec l’objet principal du contrat perdurent, mais également, de façon davantage problématique, des offsets sans rapport objectif avec la justification de sécurité nationale invoquée par l’État.
La faculté de neutralisation du régime de l’AMP pour les marchés de défense et leurs contrats accessoires sur l’unique fondement du « Self-Judging » des États l’invoquant n’a pas manqué de susciter une inquiétude quant à de potentiels recours excessifs à cette exception de sécurité nationale. Une situation qui a scindé et cristallisé les réflexions de la doctrine : certains auteurs soutenant que la décision était de nature souveraine et qu’elle ne pouvait être évaluée et contredite par aucune institution ; tandis que d’autres reconnaissent également cette prérogative souveraine, mais souhaitent que le recours à l’exception de sécurité nationale soit soumis à un contrôle institutionnel, notamment au regard d’un critère de bonne foi. Une deuxième solution pour laquelle semble avoir opté le panel de l’OMC qui, lors de l’affaire Russia-Traffic in Transit de 2019, a exigé une condition minimale d’invocation de bonne foi de l’exception de sécurité nationale de l’article XXI du General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) de 1994. Cependant, celui-ci ne s’appliquant pas aux marchés publics et à leurs accessoires contractuels, il serait péremptoire d’affirmer, mutatis mutandis, qu’un panel constitué dans le cadre de l’AMP exigerait nécessairement la présence d’une condition de bonne foi dans le cadre de l’invocabilité de l’exception de sécurité nationale.
Ainsi, l’interdiction de principe des offsets posée à l’article IV, §6, de l’AMP se trouve neutralisée par leur réintégration au travers de l’exception de sécurité nationale prévue à l’article III, §1, de l’AMP, laquelle permet aux marchés de défense et à leurs accessoires d’échapper au régime de l’accord. Une invocabilité qui, à ce jour, demeure peu contrôlée malgré l’émergence d’une condition de bonne foi dans la pratique du GATT, mais qui reste, en l’état, non transposable à l’AMP, permettant ainsi aux offsets de continuer à prospérer dans le cadre des marchés échappant aux dispositions de l’AMP.
Cet accord plurilatéral étant à adhésion limitée, son champ d’application est circonscrit aux seuls États signataires ; toutefois, l’UE adhère à l’AMP en tant que partie unique, ses États membres étant collectivement couverts par son adhésion et représentant la majorité des membres de l’Accord. Les États européens appliquent la directive 2009/81/CE dite « MPDS » dans le cadre des marchés publics de défense intra-européens, sans pour autant que la directive tranche explicitement sur son application aux rapports entre les entités adjudicatrices européennes et les États tiers, bien que ces derniers soient politiquement invités, au considérant 18 de la directive MPDS, à décider d’ouvrir ou non « souverainement » leurs marchés aux États tiers. En cas de potentiel conflit d’applicabilité entre l’AMP et la directive MPDS, lorsque celle-ci s’applique, elle fait obstacle à l’application de l’AMP, ne créant donc pas de situation de superposition entre les deux régimes.
Toutefois, la directive MPDS ne traite aucunement des offsets ; comme le reconnaît la Direction générale du marché intérieur et des services (DG MARKT), rattachée à la Commission européenne, dans une note dénuée de force obligatoire relative aux offsets dans le cadre de la directive MPDS, notamment parce que « ceux-ci enfreignent les règles et principes fondamentaux du droit primaire de l’Union européenne, la directive ne peut ni les autoriser, ni les tolérer, ni les réglementer ». Une nuance doit être apportée à l’interprétation de la DG MARKT, qui dégage explicitement l’interdiction de principe des offsets sur le fondement d’une contradiction avec les principes fondamentaux de l’UE, et plus particulièrement au regard du principe de non-discrimination. La Commission, dans une communication de 2010 intitulée « Stratégie pour une industrie européenne de la défense plus forte et plus compétitive », avait estimé que les offsets pouvaient être considérés comme des compensations supplémentaires soutenant les dépenses de défense et ne pas nécessairement s’avérer discriminatoires ; pourtant, celle-ci précise que le recours à l’offset pourrait conduire le pouvoir adjudicateur à sélectionner le soumissionnaire proposant l’offre d’offset la plus attractive au détriment de la compétitivité du produit vendu.
En ce sens, ce ne serait pas l’offset en lui-même qui serait prohibé, mais davantage son utilisation dans certaines situations. Selon la position des institutions, une convergence pourrait exister dans la prohibition de l’offset, qu’il s’agisse de sa contradiction avec les principes fondamentaux de l’UE ou de son utilisation dans certaines situations ; sans pour autant pouvoir l’affirmer définitivement, ce rôle appartenant strictement à la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE), qui ne s’est jamais prononcée sur cette question.
La directive MPDS comporte certaines dispositions dans lesquelles est explicitement précisée l’interdiction de toute discrimination et qui pourraient concerner les offsets comme condition potentiellement discriminatoire imposée par le pouvoir adjudicateur aux soumissionnaires. L’article 4 relatif aux « Principes de passation des marchés » pourrait être interprété en ce sens si cette disposition impose aux soumissionnaires un offset direct exigeant une sous-traitance à des industriels de l’État acheteur, excluant de facto tout sous-traitant d’une autre nationalité. Cette logique se répercute en aval à l’article 21 relatif à la « Sous-traitance », qui interdit explicitement toute discrimination à l’égard des sous-traitants potentiels en raison de leur nationalité.
Toutefois, les interprétations institutionnelles dénuées de force obligatoire interdisant en principe les offsets ne suffisent pas à empêcher leur utilisation, notamment car ceux-ci peuvent être réintroduits par le biais de la clause de sauvegarde de l’article 346 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). D’un point de vue juridique, la clause de sauvegarde de l’article 346 du TFUE trouve son fondement dans le principe de préservation des fonctions essentielles de l’État posé à l’article 4, paragraphe 2, du traité sur l’Union européenne (TUE), dont la sécurité nationale est partie intégrante. Avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le Tribunal de première instance des Communautés européennes (TPICE) avait déjà établi dans l’affaire Fiocchi Munizioni de 2003 que l’article 296 du traité instituant la Communauté européenne (TCE), devenu article 346 TFUE, entendait préserver la liberté d’action des États membres dans les matières touchant à la défense et à la sécurité nationale, permettant ainsi d’y voir un lien durable entre cette déclinaison opérationnelle dans le secteur de la défense et le principe qui lui est sous-jacent, consacré à l’article 4, §2, du TUE.
La mobilisation de la clause de sauvegarde par un État membre semble lui permettre de déroger à de nombreuses dispositions du TUE ainsi que du TFUE, comme le suggère la formule de l’article 346, paragraphe 1, du TFUE : « Les dispositions des traités ne font pas obstacle », ainsi que semble le confirmer le TPICE dans l’affaire précitée, dans laquelle il est précisé que l’article 346 TFUE est « susceptible d’affecter toutes les dispositions de droit commun du traité ». Cette clause est souvent invoquée à l’encontre des directives portant sur les marchés publics, dont le fonctionnement apparaît analogue à celui de l’AMP, car reposant également sur un système d’appréciation autonome par l’État membre, au sein duquel celui-ci détient deux prérogatives selon le TPICE : une première liée à l’appréciation du besoin avec une « discrétion particulièrement large », ainsi qu’une seconde relative au choix des mesures à prendre « lorsqu’il estime nécessaires à la protection des intérêts essentiels ».
Ainsi, l’intérêt pour un État d’utiliser l’exception de défense serait de soustraire un marché public de défense auquel seraient associées des mesures potentiellement discriminatoires, telles que des offsets, susceptibles d’entrer en contradiction avec certaines dispositions, qu’il s’agisse de principes fondamentaux de l’UE contenus dans le droit primaire ou d’obligations minimales issues du droit dérivé. Néanmoins, le recours à cette exception de défense est fortement encadré et contrôlé par la CJUE pour prévenir les situations d’abus selon une jurisprudence constante, une « interprétation stricte » de son champ et de ses conditions d’application étant retenue et examinée au cas par cas. Afin de se prévaloir de l’exception de défense, l’objet du marché public que l’État souhaite soustraire aux dispositions du droit primaire et dérivé devra répondre au champ d’application matériel de l’article 346, paragraphe 1, sous b), du TFUE, qui impose que les mesures qu’il estime nécessaires « se rapportent à la production ou au commerce d’armes, de munitions et de matériel de guerre » ; une mention qui se réfère à la liste des matériels sensibles du Conseil du 15 avril 1958, qui énumère exhaustivement les biens militaires.
L’État qui souhaite permettre à son marché de bénéficier de cette dérogation devra satisfaire aux conditions d’application de la clause de sauvegarde énoncées au paragraphe 1, sous b), de l’article 346 TFUE ; la première d’entre elles est une condition de nécessité qui se rapporte à la protection des intérêts de la sécurité nationale, c’est-à-dire qu’il est reconnu à l’État la possibilité de prendre des mesures qu’il a jugées nécessaires afin de lui permettre de garantir sa sécurité nationale, sans pour autant que celles-ci ne « dépassent les limites desdites hypothèses », d’après les termes employés dans l’affaire Spanish Weapons de 1999 rendue sous l’empire de l’article 296 TCE, devenu l’article 346 du TFUE. Une formulation induisant de façon potentiellement implicite un caractère raisonnable dans les mesures prises par l’État, dont il devra lui-même « fournir la preuve », et qui seront soumises au test de proportionnalité utilisé par les juges de l’UE. La seconde condition est celle de l’absence d’affectation des conditions de concurrence sur le marché intérieur pour les biens non destinés à des fins spécifiquement militaires ; autrement dit, le marché public de défense et ses potentiels accessoires ne doivent nullement créer de distorsion de concurrence sur les biens civils. Une seconde condition qui vise implicitement le cas des offsets indirects, pour lesquels une exigence de réinvestissement dans l’économie locale de l’État acheteur est imposée et à laquelle est généralement assortie l’obligation de choix de sous-traitants locaux pour assurer ce réinvestissement. Une situation constitutive d’une discrimination sur la nationalité des sous-traitants et génératrice d’une distorsion de concurrence sur le marché civil, ne permettant pas aux offsets indirects de répondre à cette condition.
Ainsi, l’exception de défense ne permettrait pas la réalisation d’offsets indirects car ceux-ci seraient incompatibles, d’une part, avec le champ d’application de l’article 346, paragraphe 1, sous b), du TFUE qui porte sur des biens de nature militaire ; d’autre part, avec la seconde condition relative à l’absence d’affectation des conditions de concurrence sur le marché intérieur pour les biens non militaires posée par ce même article. Toutefois, il ne semblerait pas qu’il en aille de même pour les offsets directs, qui pourraient satisfaire l’ensemble des critères énoncés par l’exception de défense, à l’instar du cas fictif proposé par Heuninckx dans lequel : « La République de Chypre a cherché à assurer sa défense aérienne à l’aide de missiles antiaériens, Chypre ne disposant pas d’avions de combat. Il existe une possibilité, au moins théorique, que Chypre soit soumise à un blocus effectif imposé par la Turquie. Si Chypre achetait des missiles antiaériens, elle pourrait exiger des compensations pour que ces missiles soient construits sur le territoire chypriote afin d’avoir la capacité de répondre aux exigences supplémentaires que sont la résistance à une invasion, la résistance à une attaque aérienne, voire en cas de blocus (traduction libre) ».
Cette situation pourrait vraisemblablement constituer un cas d’ouverture de l’exception de défense, car l’objet du contrat principal porte sur l’acquisition de missiles antiaériens et son accessoire portant sur leur conception sur le territoire chypriote, ces matériels figurant sur la liste des matériels sensibles de 1958, satisfaisant ainsi au champ d’application matériel de l’exception. S’agissant des conditions d’application, et notamment de la première d’entre elles relative à la nécessité pour l’État de prendre les mesures nécessaires pour garantir sa sécurité, celle-ci pourrait se matérialiser au travers d’un « besoin stratégique en matière de sécurité d’approvisionnement » de ces matériels permettant à l’État chypriote de garantir l’intégrité de son territoire en raison de l’absence d’avions de combat pour effectuer de telles missions, bien que la substitution entre ces matériels puisse légitimement être interrogée. En outre, la vulnérabilité stratégique de Chypre, matérialisée par son isolement relatif et son contentieux avec la Turquie, illustré par l’occupation de la partie nord de l’île depuis 1974, serait de nature à satisfaire cette première condition de nécessité. La seconde condition, qui a trait à l’absence de distorsion de concurrence sur les biens civils, pourrait être satisfaite car ledit offset est de nature militaire. Or, il ne peut être exclu que des conséquences résiduelles sur le marché civil puissent exister, ce qui soulève la question de savoir si « l’altération des conditions de concurrence dans le marché intérieur » est conditionnée à un seuil strict ou modéré permettant ainsi d’autoriser ou d’exclure l’offset direct de cette dérogation.
Ainsi, il est observable que le droit de l’UE propose un encadrement plus rigoureux sur la question des offsets que l’OMC ; toutefois l’Europe demeure paradoxalement la première région où se concentre la plus grande utilisation des offsets. Ce constat n’interroge pas tant l’existence et la visibilité de ces législations que leur effectivité réelle face à des choix souverains d’ordre politique et industriel, révélant que la subsistance des offsets trouve son fondement dans un paradoxe où les États ont inscrit dans les textes normatifs des exceptions structurelles qui neutralisent systématiquement l’interdiction de principe. Il en résulte que les offsets persistent grâce à un encadrement formellement prohibitif, mais structurellement tolérant.
Cette double rationalité économique, à laquelle se conjugue le paradoxe normatif du droit international du commerce et du droit européen dans l’encadrement de ce mécanisme d’offset, a directement conduit au développement autonome de législations nationales d’offset.
Tout d’abord, les États se sont progressivement dotés de législations nationales exigeant l’accomplissement d’obligations d’offsets. À ce jour, plus de 130 États disposent de tels dispositifs, tous secteurs de marchés publics stratégiques confondus, dont la majorité concerne le secteur de la défense, et ces dispositifs tendent par ailleurs à se renforcer à l’instar du cas indien analysé ci-après. Le respect de ces normes nationales, dont le contenu échappe aux régimes internationaux ainsi qu’à toute véritable harmonisation, crée une double contrainte pour les industriels de défense. D’une part, les offsets constituent une obligation juridique et une condition sine qua non d’accès aux marchés nationaux de l’armement. À défaut de conformité avec le droit local, l’industriel soumissionnaire se trouve dans l’impossibilité de participer valablement à une procédure d’appel d’offres. D’autre part, les industriels ne peuvent se limiter à proposer des offsets purement formels ; ils doivent proposer des offres attractives et compétitives sous peine d’être évincés au profit d’un concurrent offrant des contreparties plus avantageuses.
Cette double contrainte s’inscrit dans la structure des marchés d’armement nationaux, qui se caractérisent par une forte situation de monopsone, l’État de nationalité de l’industriel soumissionnaire constituant souvent l’unique acheteur de ces matériels, des situations uniquement atténuées par les marchés export. Un monopsone auquel se superposent des situations de monopole ou de duopole en raison du très faible nombre de fournisseurs nationaux. Cette configuration peut se renforcer par l’existence d’une étroite relation entre le pouvoir adjudicateur et le soumissionnaire considéré comme un « champion national », lequel pourrait être alors soutenu par le biais d’aides d’État destinées à préserver les capacités industrielles et stratégiques nationales, au risque de porter atteinte aux exigences de concurrence. Une situation qui contraint les industriels étrangers non seulement à satisfaire aux obligations d’offset prévues par le droit local, mais également à développer des stratégies d’intégration économique et industrielle leur permettant de pénétrer des marchés potentiellement difficiles d’accès afin d’y remporter des contrats.
Au regard du panorama des offsets de défense dressé dans les sections précédentes, il est légitime de s’interroger sur la manière dont les spécificités de l’obligation d’offset s’exercent à l’égard des États acheteurs et des industriels étrangers qui y recourent. Parmi celles-ci se dessine un triptyque d’obstacles à dominante concurrentielle, juridique et économico-industrielle, tenant respectivement à l’intensification des rivalités interindustrielles, aux exigences issues de la législation applicable, notamment en matière de pourcentages d’offset et de modalités de réinvestissement, ainsi qu’aux contraintes économiques et industrielles liées à la capacité d’absorption des BITD, comme l’illustre le programme indien « Multi-Role Combat Aircraft » (MRCA), également connu sous l’appellation de « Mother of All Defence Deals ».
En août 2007, plus de six ans après que l’Indian Air Force (IAF) eut émis une Request for Information (RFI), le ministère de la Défense indien (Ministry of Defence – MoD) a délivré une Request for Proposal (RFP) portant sur l’acquisition de 126 aéronefs de combat multirôles. En contrepartie de cet achat, d’un montant supérieur à 10 milliards de dollars, New Delhi exigeait un offset équivalent à 50% du montant total du contrat principal, impliquant une production locale et prévoyant la livraison des 18 premiers chasseurs sur étagère, les appareils restants devant être assemblés en Inde par le biais d’un ToT.
La procédure d’appel d’offres du MRCA s’inscrivait dans un contexte de forte compétition internationale, réunissant plusieurs industriels internationaux proposant des aéronefs aux caractéristiques techniques, économiques et opérationnelles très hétérogènes, à l’instar de Mikoyan-Gourevitch (MiG-35), Saab (JAS39 Gripen), Boeing (F/A-18 Super Hornet), Lockheed Martin (F-16 Fighting Falcon), European Aeronautic Defence and Space Company (Eurofighter Typhoon) et Dassault Aviation (Rafale). Ces propositions étaient compétitives tant au regard de l’équipement militaire proposé à l’IAF que des offsets associés, dont l’appréciation par l’État acheteur était intégrée à l’évaluation globale de l’offre. Les offsets constituaient ainsi un paramètre déterminant, au même titre que les caractéristiques de l’objet du contrat principal, et influençaient directement la sélection de l’industriel.
Cette dimension apparaît notamment à travers la stratégie d’offset développée par Saab, qui avait présenté en 2008 un projet selon lequel le Gripen NG serait soutenu par un programme de coopération industrielle de long terme intégrant des offsets et des ToT. Cette stratégie avait conduit, quelques mois plus tard, à la signature d’une lettre d’intention (Letter of Intent – LOI) entre Saab et Tata Consultancy Services Limited, en vue de l’établissement d’un centre de développement et de conception aéronautique en Inde. L’année suivante, le directeur de Gripen International pour la zone indienne, Eddy de la Motte, soulignait que Saab était disposé à concevoir le futur avion de combat multirôle Gripen en Inde et déclarait : « Nous ne protégeons pas notre technologie comme le font d’autres. Nous sommes disposés à transférer notre savoir-faire vers l’Inde dans les domaines de la conception, de l’intégration des armes et d’autres domaines similaires (traduction libre). »
Ainsi, l’enjeu de remporter le MRCA a engendré une dynamique de surenchère concurrentielle entre les industriels, les conduisant à proposer des standards d’offset particulièrement élevés. Cette intensification de la rivalité interindustrielle a placé l’État acheteur, plus spécifiquement le MoD, ainsi que son agence dédiée, la Defence Offset Facilitation Agency (DOFA), « interface unique » pour ces questions, dans une position d’arbitre délicate entre des offres combinant équipements militaires et offsets, nécessitant une évaluation comparative approfondie et contribuant à la complexification ainsi qu’à l’allongement des négociations. De surcroît, de nombreuses craintes, puis des réclamations formelles, avaient été formulées par les entreprises de la BITD indienne quant à l’insuffisance des moyens et de l’expertise dont disposait la DOFA en matière comptable, juridique et technologique pour analyser les propositions de compensations industrielles, notamment dans le cadre du programme MRCA.
À cette configuration concurrentielle s’ajoute l’obstacle juridique de l’offset, lequel encadre les pourcentages et les modalités de réinvestissement sur le territoire. En Inde, la politique de compensation industrielle est née au milieu des années 1960, au lendemain de la guerre sino-indienne de 1962 dans la région du Cachemire, au cours de laquelle l’Armée populaire de libération (APL) s’empara militairement de l’Aksai Chin et du North-East Frontier Agency (NEFA), ancienne division du Raj britannique, avant de décréter unilatéralement un cessez-le-feu et de se retirer du second territoire, tout en maintenant une revendication sur celui-ci, aujourd’hui devenu l’Arunachal Pradesh. Ce conflit conduisit l’Inde à s’engager dans un effort de constitution de capacités de production de défense autonomes et l’amena ainsi à conclure ses premiers accords de compensations industrielles informels. C’est toutefois la Defence Procurement Procedure de 2005 (DPP 2005) qui institua la première politique d’offset formalisée en Inde.
La Defence Procurement Procedure de 2006 (DPP 2006), législation alors en vigueur au moment de la procédure d’appel d’offres du MRCA, fixait, pour tout contrat supérieur à 300 crores de roupies indiennes (≈ 70 millions de dollars), une obligation d’offset direct d’un minimum de 30%, tout en conférant au Defence Acquisition Council (DAC) la faculté de porter ce seuil au-delà de ce pourcentage pour des acquisitions présentant une importance stratégique particulière. C’est précisément l’exercice de cette faculté discrétionnaire qui conduisit à fixer le seuil d’offset à 50% dans le cadre du MRCA, assorti d’exigences de ToT.
Ces exigences issues de la législation locale, échappant à toute harmonisation internationale, à l’instar de la DPP, s’accompagnent d’un pouvoir discrétionnaire de fixation et de relèvement du pourcentage d’offset, participant ainsi directement au durcissement de la concurrence et pouvant conduire à l’éviction de certains industriels incapables d’atteindre ces seuils. C’est ce qu’admettait le vice-directeur général adjoint de Rosoboronexport, Viktor M. Komardin, selon lequel : « il était impossible de trouver 5 milliards de dollars de compensations directes pour satisfaire aux exigences de l’Inde dans le cadre de l’appel d’offres de 10 milliards de dollars portant sur des avions de combat (traduction libre) ». Par ailleurs, ces obligations exposent les industriels à des risques juridiques inhérents à la mise en œuvre des offsets, notamment ceux liés à la protection de la propriété intellectuelle (PI) et à la prévention de la corruption.
De plus, les difficultés liées aux exigences d’offset ne se cantonnent pas aux problématiques précédemment évoquées, mais révèlent également les limites structurelles de la BITD indienne face aux ambitions de politique industrielle de l’État acheteur, auxquelles une adaptation de ses capacités industrielles s’avérait nécessaire. Cette situation est notamment illustrée par les projections du MoD, qui estimait qu’à l’occasion du 11e plan quinquennal (2007 – 2012), les offsets pourraient générer environ 10 milliards de dollars. Toutefois, l’ensemble des contrats n’étaient pas susceptibles d’être soumis aux obligations d’offset, ces dernières ne s’appliquant qu’aux marchés dépassant le seuil de déclenchement fixé par la législation applicable.
Par ailleurs, ces exigences d’offset et ces ambitions industrielles se sont heurtées, lors de leur mise en œuvre, à une déficience structurelle de la BITD indienne, dont la dépendance aux importations représentait environ 70% de ses besoins en équipements militaires. L’Inde demeurait ainsi le premier importateur mondial d’armement sur les périodes 2007 – 2011 (10% des importations mondiales) ; 2010 – 2014 (15% des importations mondiales) ; 2013 – 2017 (12% des importations mondiales) ; 2018 – 2022 (11% des importations mondiales), selon les rapports quinquennaux glissants du SIPRI.
Cette situation tend néanmoins à évoluer avec l’avènement de la politique industrielle du « Make in India », lancée en 2014, visant à encourager les sociétés étrangères à s’associer à des partenaires privés et publics afin de renforcer les capacités industrielles en Inde. Dans le secteur de la défense, cette politique trouve un prolongement dans la logique d’« indigénisation », qui dépasse la simple incitation à l’implantation des sociétés étrangères en Inde posée par le Make in India, en imposant le transfert et l’incorporation de technologies ainsi que leur production par la BITD indienne, en vue d’acquérir une autonomie stratégique et d’atteindre l’autosuffisance industrielle dans le secteur de la défense. Cette ambition se traduit par des exigences d’offsets élevées, lesquelles entrent en tension avec la capacité effective d’absorption technologique de l’appareil productif indien. Cette difficulté, conjuguée à l’obligation d’offset fixée à 50% dans le cadre du MRCA, avait déjà été soulignée par certains acteurs industriels, notamment Jean-Pierre Chabriol, responsable des ventes pour les marchés militaires chez Dassault Aviation, selon lequel : « Les compensations doivent prendre la forme d’achats directs de biens et services militaires, d’investissements directs étrangers ou de la création de coentreprises. La question est la suivante : qu’est-ce que le secteur indien de la fabrication de matériel de défense peut apporter ? (traduction libre) ».
La multiplicité des obstacles inhérents à la mise en œuvre du mécanisme d’offset a activement contribué à l’enlisement des négociations du MRCA, sans toutefois en constituer la cause exclusive. Cette situation a finalement conduit la France et l’Inde à conclure un accord intergouvernemental (Government to Government – G2G ou GtoG), le 23 septembre 2016, portant sur l’acquisition de 36 aéronefs Rafale. Une telle configuration échappait au champ d’application de la directive MPDS, celle-ci ne s’appliquant pas aux acquisitions réalisées directement entre gouvernements en vertu de l’article 13, paragraphe 1, point f), sous i).
L’absence d’application de la directive MPDS dans le cadre du MRCA présente toutefois un intérêt particulier au regard de la question, encore incertaine, de son applicabilité aux relations entre entités adjudicatrices européennes et les États tiers. En effet, les contrats d’offsets associés au MRCA étaient soumis à la législation indienne, ce qui pourrait suggérer une potentielle inapplicabilité de la directive MPDS dans les relations entre entités adjudicatrices européennes et les États tiers.
Le recours à un accord G2G, reconnu pour sa capacité à accélérer l’acquisition de matériels, n’a toutefois pas permis de neutraliser les contraintes liées aux offsets, lesquels constituaient l’une des principales sources de complexité de la passation. L’absence d’évolution substantielle sur ce point, liée à la souveraineté du cadre juridique indien, révèle également les limites du mécanisme d’offset, d’une part au regard des ambitions d’indigénisation poursuivies par l’Inde et, d’autre part, face aux contraintes structurelles de la BITD indienne.
À cet égard, le concept de « capacité d’absorption de l’industrie nationale » développé par Jonata Anicetti constitue un outil analytique pertinent permettant d’apprécier la compatibilité des exigences d’offset avec les capacités réelles de l’industrie nationale de l’État acheteur, faisant directement écho au risque soulevé par Jean-Pierre Chabriol, responsable des ventes pour les marchés militaires chez Dassault Aviation, lors des négociations du MRCA. Cet instrument présenterait un double intérêt, à la fois pour l’État acheteur et indirectement pour les industriels.
Pour le premier, il mettrait en évidence le coût d’adaptation et d’expansion industrielle nécessaire à l’intégration des obligations d’offset, ainsi que les potentielles « économies d’échelle et de gamme générant des gains d’efficacité liés à une réduction des coûts de transaction à l’achat » ; ce principe d’évaluation serait applicable mutatis mutandis au cadre des « transferts de technologies sophistiquées, à leur adaptation et à leur exploitation ultérieure. »
Pour les industriels, cette approche offrirait une meilleure lisibilité de l’environnement économique dans lequel s’insèrent les obligations d’offsets, tout en contribuant à la structuration d’une cartographie écosystémique qu’impose toute opération de compensation industrielle. Elle permettrait notamment d’évaluer « les coûts de transaction liés à l’ajout de nouveaux sous-traitants aux chaînes d’approvisionnement du maître d’œuvre », sans que cette analyse ne puisse être circonscrite aux seules dimensions économiques et industrielles, dans la mesure où elle pourrait être étendue aux risques juridiques, parmi lesquels figurent notamment la PI et la lutte contre la corruption. Par ailleurs, les limites structurelles de la BITD mises en exergue par le concept de capacité d’absorption se traduisent concrètement dans la relation contractuelle unissant l’État acheteur et l’industriel.
En effet, ces limites structurelles mettent en lumière une asymétrie dans les prérogatives contractuelles des parties prenantes au mécanisme d’offset. En amont de la signature du contrat principal, l’État acheteur dispose d’un pouvoir de négociation reposant, d’une part, sur la législation lui permettant d’imposer des exigences d’offsets élevées ainsi que de sélectionner les industriels soumissionnaires et, d’autre part, sur le déséquilibre économique pesant sur ces derniers : Le coût d’opportunité généré par l’obligation d’offset pouvant excéder le profit attendu du contrat, les industriels supportent une charge économique susceptible d’être internalisée dans le prix de l’offre, une contrainte que certains acteurs qualifient de véritable « fardeau », selon l’expression notamment utilisée par McKinsey & Company.
Toutefois, cette dynamique tend à s’inverser lors de la phase d’exécution du contrat d’offset, au cours de laquelle les obstacles auxquels les industriels étaient confrontés s’atténuent, permettant un rééquilibrage du rapport de force contractuel. Le premier facteur de ce rééquilibrage réside dans « l’accord d’offset banking » ou de « pré-offsets », autrement dit la mise en réserve de crédits de compensation industrielle acquis au travers d’investissements antérieurs au sein de la BITD indienne ou par la génération de crédits excédentaires avant que l’industriel n’ait commencé à satisfaire ses obligations.
Ils pouvaient être conservés dans la limite de deux ans et demi avant de perdre leur possibilité d’utilisation ; toutefois, avant leur expiration et en l’absence de situations permettant leur mobilisation, ils pouvaient être échangés, vendus ou encore cédés à des industriels exécutant des obligations de compensations industrielles en Inde ou dans un autre État disposant d’une législation d’offset, selon des mécanismes désignés sous des termes de « Trading » et de « Swap » d’offsets. Cette disposition favorable aux industriels, apparue avec la DPP 2008, a toutefois été supprimée lors de la Defence Acquisition Procedure de 2020 (DAP 2020). Ce retrait pourrait ainsi être interprété comme une volonté de l’État indien de limiter les mécanismes susceptibles d’accroître la flexibilité d’exécution des obligations d’offset et, par conséquent, de réduire l’avantage économique dont pouvaient bénéficier les industriels étrangers.
Néanmoins, ce rééquilibrage contractuel ne s’exerce pas uniquement par le biais précité ; il passe également par l’évolution de la relation entre l’État acheteur et l’industriel. Une fois le contrat d’offsets signé, l’État acheteur perd son levier initial de sélection, dès lors qu’il ne peut plus écarter l’industriel retenu au profit d’un concurrent. Ce dernier devient alors un partenaire d’exécution dont l’État se trouve structurellement dépendant. Toutefois, cette dépendance à l’égard des partenaires d’exécution étrangers ne doit être que transitoire et se limiter à la phase d’acquisition des compétences par l’État acheteur ; lorsqu’elle se pérennise, elle contrevient à la finalité émancipatrice de l’offset et révèle que l’instrument, dans sa forme classique, ne peut plus servir l’ambition d’autonomie stratégique indienne.
En dépit des nombreuses difficultés suscitées par le mécanisme d’offset, notamment dans le cadre du programme MRCA, l’État indien et les industriels continuent d’y recourir, non comme simple contrainte, mais en raison de logiques de rationalité économique et juridique. Il convient dès lors d’analyser les facteurs expliquant cette persistance à la lumière du contexte indien contemporain.
Pour l’État indien, le recours à une politique de compensation industrielle s’inscrit avant tout dans une perspective d’autonomie stratégique, d’atteinte de l’autosuffisance industrielle et de renforcement de sa BITD, l’offset ayant joué jusqu’ici un rôle central dans cette stratégie. Cette orientation s’est notamment traduite par la politique du « Make in India », lancée en 2014 par le Premier ministre indien Narendra Modi. Dans le secteur de la défense, cette politique se matérialise par le développement de la BITD indienne, à travers le renforcement de la « compétitivité des entreprises nationales ainsi que de leurs capacités de recherche, de conception et de développement de produits de défense », selon les termes de la DAP 2020. Ce renforcement de la BITD constitue d’ailleurs l’un des ressorts majeurs de la reconfiguration de l’offset.
Cette volonté de renforcement de la BITD indienne s’est accompagnée d’une évolution du cadre normatif, avec le passage de la Defence Procurement Procedure (DPP) à la Defence Acquisition Procedure (DAP) en 2020. Cette restructuration a redéfini les catégories d’acquisition, désormais articulées autour de cinq modalités principales, à savoir : Buy (Indian-IDDM) ; Buy (Indian) ; Buy and Make (Indian) ; Buy (Global – Manufacture in India) ; Buy (Global). Parmi celles-ci, certaines catégories permettent l’intervention directe d’acteurs étrangers, notamment le régime Buy and Make (Indian) ainsi que la procédure Buy (Global – Manufacture in India). La première s’applique à un industriel indien en partenariat avec un OEM potentiellement étranger (contenu local / Indigenous Content – minimum IC 50% sur la partie Make strictement), tandis que la seconde implique une production réalisée en Inde par un industriel étranger (minimum IC 50%), par l’intermédiaire de sa filiale, d’une JV ou d’une Indian Production Agency (IPA). Cette dernière désigne une entité indienne chargée de fabriquer tout ou partie du système d’armes en Inde dans le cadre du contrat. Elle peut ainsi correspondre à une entreprise publique ou privée, comme cela sera développé ci-après.
La modernisation de la législation indienne en matière d’acquisition de matériels de défense participe à cette dynamique de renforcement, dans laquelle le droit apparaît moins comme un cadre figé que comme un instrument s’ajustant aux cycles d’évolution de plus en plus rapides de l’industrie de défense. La succession des révisions des instruments juridiques d’acquisition de défense, de la DPP 2005 à la DAP 2020, traduit une adaptation continue aux limites révélées par l’exécution des grands programmes d’acquisition de ces deux dernières décennies, au premier rang desquels figure le MRCA. La politique d’acquisition ne s’inscrit plus dans une logique centrée exclusivement sur le mécanisme d’offset ; plusieurs instruments autrefois intégrés à celui-ci se sont progressivement autonomisés, à l’instar des exigences d’IC ou des ToT, et tendent à reconfigurer le périmètre fonctionnel de l’offset sans s’y substituer.
Il en résulte qu’au sein de la DAP 2020, seule la catégorie Buy (Global) est encore susceptible de contenir des obligations d’offsets, dès lors que la valeur estimée de l’acquisition, ayant fait l’objet d’une approbation formelle du DAC marquant le début du processus d’acquisition (Acceptance of Necessity – AoN), atteint ou dépasse 2 000 crores de roupies indiennes (≈ 235 à 270 millions de dollars). Cette catégorie prévoit toutefois une possibilité d’exemption dans les cas qualifiés « ab initio Single Vendor Cases », c’est-à-dire lorsqu’un seul fournisseur est identifié dès l’engagement de la procédure d’acquisition, notamment lorsque celle-ci repose sur un accord G2G ou sur la procédure Foreign Military Sales (FMS) avec les États-Unis.
La possibilité de neutraliser les obligations d’offset dans le cadre des ab initio Single Vendor Cases est ainsi susceptible de renforcer l’attractivité du recours à la formule G2G lorsque ces deux configurations procédurales se superposent, en cohérence avec sa logique de rapidité et de simplification visant à alléger certaines contraintes procédurales propres à la législation indienne en matière d’acquisition. Cette exemption contribue dès lors, dans cette hypothèse, à réaffirmer l’un des objectifs initiaux des accords G2G, à savoir l’accélération des procédures d’acquisition.
Toutefois, dans les autres catégories, la logique de l’offset tend à être internalisée au sein des mécanismes d’acquisition, à travers l’obligation d’IC, la création de JV ou encore les ToT. Sans être juridiquement qualifiés comme tels, ces instruments reproduisent la substance du mécanisme de compensation industrielle, tout en s’affranchissant des lourdeurs procédurales traditionnellement associées aux offsets. L’État indien préserve ainsi la finalité de sa politique, à savoir l’autonomie stratégique et l’autosuffisance industrielle, au moyen d’une procédure d’acquisition gagnant en efficience.
Au-delà de cette reconfiguration procédurale, où l’offset tend à revêtir un voile de discrétion, il apparaît également que cette ambition indienne de renforcement capacitaire transparaît par une politique de modernisation des armées, comme le présente le MoD dans son communiqué intitulé « Year of Reforms 2025 », qui ambitionne de mettre en place « une force à la pointe de la technologie et prête au combat ». Cette dynamique s’inscrit notamment dans la perspective d’investissements dans des technologies de rupture telles que le spatial, la robotique ou encore l’intelligence artificielle. Afin d’atteindre l’ambition évoquée, la Commission parlementaire permanente de la défense (The Parliamentary Standing Committee on Defence – SCOD) avait, en 2018 recommandé d’allouer un budget d’environ 3% du PIB aux forces armées. Or, depuis cette annonce, les dépenses de défense indiennes demeurent systématiquement inférieures à ce seuil, s’établissant autour de 1,9% du PIB, et diminuant de 0,5% en excluant les dépenses de fonctionnement du MoD et, plus particulièrement, les pensions de retraite. Ce dernier avait estimé que les forces armées ne seraient pas en mesure d’absorber un tel niveau de dépenses. Cette réserve fait resurgir la question de la capacité d’absorption, laquelle ne se limite plus à la BITD indienne et à sa capacité d’absorption des obligations d’offset, mais s’applique désormais à l’institution militaire elle-même et aux flux budgétaires que l’État cherche à mobiliser pour permettre sa modernisation ; ce qui pourrait révéler que le long et complexe processus de modernisation de l’institution militaire ne dépend pas uniquement d’une allocation budgétaire croissante à son profit, mais trahit également une capacité d’absorption structurellement limitée des flux budgétaires susceptibles d’être alloués aux forces armées.
Dès lors, si l’institution militaire ne peut absorber un afflux budgétaire direct, une réallocation des ressources vers la BITD, en pleine dynamique de restructuration, pourrait constituer un outil de financement indirect de la modernisation militaire. Dans un marché structurellement organisé en monopsone, la BITD serait en mesure de développer et de livrer à l’État indien les capacités technologiques nécessaires à cette modernisation, cette dynamique étant renforcée par les exigences d’indigénisation croissantes, illustrées par la révision de la DAP 2020 en novembre 2023 imposant un IC minimal d’au moins 50% pour les matériaux, composants et logiciels.
Cette modernisation des armées et de leur écosystème s’est notamment traduite, sur le plan administratif, par la réforme structurelle de 2021 ayant conduit à la dissolution de l’Ordnance Factory Board (OFB), organisme statutaire entièrement public placé sous la tutelle directe du MoD. Héritiers du Raj britannique, ces arsenaux d’État constituaient la colonne vertébrale de la production de défense indienne, avec leurs 41 usines et leurs 80 754 salariés en 2019. La dissolution de ces arsenaux a donné naissance à sept nouvelles Defence Public Sector Undertakings (DPSU), dont Gliders India Ltd (GIL) pour les parachutes et Advanced Weapons and Equipment India Limited (AWE India) pour les armes et équipements. Ces DPSU sont chacune dotées d’une personnalité juridique autonome et administrées par un conseil d’administration. Leur capital est intégralement détenu par l’État, largement au-delà du seuil de 51% requis pour la qualification de Central Public Sector Enterprises (CPSE) selon l’Indian Companies Act de 2013, catégorie regroupant les entreprises publiques centrales exerçant des activités commerciales et industrielles sous le contrôle du gouvernement indien. Les DPSU constituent ainsi la déclinaison sectorielle des CPSE placées sous la tutelle du MoD.
Cette réforme de 2021 excède la simple réorganisation administrative ; elle marque une transition d’un régime de responsabilité diluée, propre à un organisme statutaire intégré à l’appareil étatique, dans lequel l’imputation individuelle est rendue complexe par l’action collective, vers un régime de responsabilité corporative. L’une des contreparties de l’autonomie de gestion accordée à ces nouvelles structures réside dans l’obligation de mise en place d’un comité d’audit, exigence qui s’inscrit dans le contexte de nombreuses non-conformités et défaillances qualité documentées par le CA&G sur la période 2015 – 2021 dans le segment des armes légères, lesquelles avaient contraint les forces armées indiennes, entre 2016 – 2017 et 2018 – 2019, à recourir à l’importation faute de production domestique satisfaisante. Au-delà de l’instauration de ce comité d’audit, susceptible de favoriser une gouvernance plus responsable, l’aide financière apportée par l’État indien pour soutenir la modernisation de ces DPSU contribue à engager la BITD indienne sur la voie d’une fiabilisation accrue, sans que cette évolution puisse, pour l’heure, être empiriquement vérifié.
Cette volonté de fiabilisation, composante du renforcement de la BITD, faute d’être encore mesurable pour les DPSU récentes, se retrouve, par des mécanismes sensiblement différents, chez les DPSU historiques que sont Hindustan Aeronautics Limited (HAL) et Bharat Electronics Limited (BEL), dont le capital demeure majoritairement public mais qui disposent d’un actionnariat flottant privé depuis leur introduction en bourse (initial public offering – IPO), HAL en 2018, BEL dès les années 1990. Ces IPO les soumettent en conséquence à de nombreuses obligations, notamment en matière de gouvernance, de transparence et de reporting, contribuant à renforcer la fiabilité institutionnelle de ces leaders de l’industrie de défense indienne sous l’effet de la discipline des marchés. De surcroît, ces deux DPSU captent également les JV résultant des obligations d’offset avec les OEM étrangers grâce à leur statut d’ Indian Offset Partners (IOPs), qui leur permet d’assimiler des technologies de pointe, à l’instar d’Infotech HAL Ltd, une JV de services d’ingénierie de conception principalement consacrée aux moteurs d’avions et aux publications techniques. Cette JV fut qualifiée par le président-directeur général de HAL, Ashok K. Baweja, de première initiative de cette nature en Inde. Au-delà de son mandat officiel d’ingénierie, elle visait également, dès sa création en 2007, à anticiper l’afflux de travaux liés aux programmes d’offsets de divers OEM attendus à partir de l’année 2009.
Au sein du secteur public de défense indien figure également le Defence Research and Development Organisation (DRDO), organisme public de recherche composé de 52 laboratoires placés sous la tutelle du MoD. Le DRDO participe au dispositif de mise en œuvre des obligations d’offset en constituant un canal privilégié pour les ToT, lesquels bénéficient de multiplicateurs renforcés pouvant atteindre 4 lorsqu’ils portent sur des technologies critiques, telles que les capteurs tactiques destinés à la détection d’agents biologiques, les technologies des têtes chercheuses ou encore les moteurs à réaction d’une poussée supérieure à 90 kilonewtons (kN). Ces technologies sont énumérées à l’annexe IX de la DAP 2020, relative aux domaines technologiques critiques de défense ainsi qu’aux installations d’essais pouvant être acquises par le DRDO dans le cadre de compensation industrielle, cette liste faisant l’objet d’une révision périodique.
Au-delà de la valeur ajoutée que le DRDO est susceptible de capter par l’intermédiaire des offsets, notamment grâce à l’acquisition de certaines technologies de rupture contribuant au renforcement de la maturité de la BITD et favorisant, à terme, la conclusion de nouveaux offsets, le DRDO manifeste également une montée en fiabilité à travers les procédures qu’il met en œuvre. Celles-ci présentent des similitudes avec le concept développé par Jonata Anicetti relatif à la capacité d’absorption des technologies transférées, tout en intégrant une prise en compte des risques ex ante et ex post liés à la PI.
En parallèle, le secteur privé de défense indien participe également au dispositif d’accueil des offsets en qualité d’IOP, à l’instar des DPSU historiques précitées, permettant à des entreprises telles que Tech Mahindra (TECHM), Tata Advanced Systems Limited (TASL), Larsen & Toubro (L&T) ou encore Reliance Defence Limited, de capter des JV et des ToT contribuant à la montée en maturité de la BITD indienne. Cette dynamique s’illustre notamment par le libre choix laissé à Dassault Aviation de s’associer à Reliance Defence Limited pour créer une JV, Dassault Reliance Aerospace Limited (DRAL), destinée à exécuter 10% de ses obligations de compensations industrielles dans le cadre du contrat Rafale conclu avec l’Inde et à produire des éléments destinés aux Falcon puis au Rafale, combinant ainsi potentiellement offsets directs et indirects.
L’ensemble de cette modernisation institutionnelle et administrative de la BITD indienne s’inscrit dans la concrétisation du projet de renforcement de la BITD et du Make in India.
Toutefois, loin de simplement s’inscrire dans la mise en œuvre de cette politique, cette modernisation constitue également un levier essentiel de la reconfiguration du mécanisme d’offset dans un paradigme indien lui-même en mutation, marqué par une discrétion croissante de l’offset, matérialisée notamment par son cantonnement à l’unique catégorie du Buy (Global) dans la DAP 2020. Cette discrétion, loin de traduire un affaiblissement du dispositif, en constitue paradoxalement le vecteur de renforcement ; en s’appuyant sur les autres instruments d’acquisition qui se sont progressivement autonomisés, tels que les ToT et les IC, plutôt qu’en s’y opposant, l’offset gagne donc en efficacité ce qu’il perd en visibilité procédurale. En outre, au-delà du strict objectif qu’il poursuit, ce mécanisme d’offset peut être envisagé comme un indicateur de la montée en maturité de la BITD.
En effet, à la lumière de la grille développée par Herbert Wulf, les offsets exigés par l’État aux industriels peuvent relever d’une logique « Low end », laquelle s’articule autour de trois paliers progressifs : l’envoi de personnel formé par les industriels sur site, le plus souvent sur des bases militaires, afin de participer aux opérations de maintenance, repair and overhaul (MRO) des systèmes importés, l’assemblage local, puis la fabrication des composants les plus élémentaires, les sous-systèmes les plus complexes demeurant, à ce stade, encore importés.
Les offsets qui relèvent d’une logique « High end » s’inscrivent quant à eux dans une démarche plus avancée, axée sur la production de composants et de sous-systèmes complexes sous licence ou sur le co-développement. Cette gradation permet d’apprécier le degré de maturité de la BITD de l’État exigeant l’offset et confère une réelle valeur ajoutée à cet instrument au-delà de sa fonction première qui, comme précisé précédemment, tend à se réduire.
Toutefois, l’accès aux offsets dits « High end » suppose la réunion de plusieurs conditions nécessaires, dont aucune n’est, isolément, suffisante, mais dont la combinaison conditionne l’obtention de la finalité recherchée. C’est à ce stade que le processus de renforcement de la BITD, dont l’aboutissement réside dans sa maturité, revêt une importance déterminante, aux côtés d’un second facteur : la situation stratégique de l’État, qu’elle soit caractérisée par un contexte de paix ou de conflit armé.
En effet, le renforcement de la BITD constitue une première condition nécessaire à l’obtention d’offsets « High end », dans la mesure où un niveau avancé de capacités industrielles, technologiques et humaines est indispensable pour absorber des transferts de technologies complexes et participer à des programmes de production sous licence ou de co-développement. Cette condition de maturité de la BITD est susceptible d’avoir un impact considérable sur le cycle de renouvellement des équipements vieillissants et progressivement retirés du service par l’armée indienne, dont une large partie a historiquement été fournie par l’Union des républiques socialistes soviétiques (URSS), notamment au sein des composantes aérienne (MiG-21), terrestre (BMP-2) et navale (sous-marins classe Sindhughosh).
Cette maturité de la BITD, en plus d’agir comme une variable déterminante de la nature des offsets que l’Inde pourrait obtenir, est également susceptible de modifier la nature des dépenses militaires, lesquelles pourraient être davantage orientées vers des programmes indigènes, tels que le Tejas, ne mobilisant plus nécessairement d’offsets, la BITD indienne s’étant progressivement autonomisée de ce mécanisme, à l’instar des exigences d’IC. Pour autant, l’Inde continuerait à recourir aux offsets, qu’ils relèvent d’une logique « Low end », par le biais du MRO, afin d’assurer le maintien en condition opérationnelle (MCO) des avions de combat ou des missiles acquis, ou d’une logique « High end », dans le cadre de programmes de co-développement. À cet égard, l’implantation par Safran d’un centre de MRO à Hyderabad, au sein d’une zone économique spéciale (ZES) dédiée au moteur M88 équipant le Rafale, ainsi que celle d’un centre de maintenance des missiles MICA mis en place par MBDA, ne semblent pas étrangères à cette logique. De même, l’utilisation des offsets dans une logique « High end » pourrait se traduire par le co-développement, entre Safran et le laboratoire Gas Turbine Research Establishment (GTRE) du DRDO, d’un moteur développant une poussée de 120 kilonewtons (kN) destiné à équiper l’Advanced Medium Combat Aircraft (AMCA), répondant à un besoin identifié dans l’annexe IX de la DAP 2020.
Toutefois, la maturité de la BITD indienne n’est pas l’unique condition susceptible d’influencer les offsets que l’Inde pourrait obtenir. La situation géopolitique de l’État acheteur constitue une seconde condition nécessaire, et celle-ci joue un rôle analogue à celui évoqué pour la maturité de la BITD indienne.
À cet effet, l’absence de conflit armé actif sur le territoire de l’État acheteur ou dans lequel il serait impliqué constitue un critère prépondérant, au regard des investissements conséquents réalisés par les industriels et des risques encourus en cas de survenance d’un conflit, susceptibles de faire peser une menace sur les infrastructures ainsi que sur les personnels civils et militaires, hommes et femmes, présents sur le territoire de l’État acheteur. Une telle situation serait également de nature à compromettre des projets dont la durée de réalisation est importante.
Cette même condition change cependant de statut logique dans le cas des offsets « Low end », où certains offsets sont dépourvus d’infrastructures des contractants étrangers exposées aux risques de conflit. Dans la mesure où le palier le plus élémentaire de la grille d’Herbert Wulf évoque l’envoi de personnels dépendant des industriels sur des bases militaires de l’État acheteur, ces offsets sont indépendants du renforcement infrastructurel de la BITD, lequel ne constitue alors plus une condition sine qua non. L’absence de conflit devient alors, à elle seule, une condition suffisante à leur obtention.
En ce sens, il convient de s’interroger sur les récentes tensions indo-pakistanaises, notamment l’opération Sindoor de mai 2025, au cours de laquelle plusieurs appareils de type Rafale auraient été touchés au Cachemire. Ce conflit, auquel l’Inde est partie, emporte toute une multitude d’opérations menées sous différents spectres, susceptibles d’affecter la réalisation des offsets, à l’instar de la désinformation qui avait touché l’avion de combat Rafale, au-delà du strict affrontement militaire.
Dans ce cadre, la question du devenir du mécanisme d’offset apparaît donc centrale. Son évolution semble aujourd’hui marquée par une reconfiguration profonde, à l’instar du cas indien, qui connaît une décroissance procédurale visible de l’offset, mais qui révèle pourtant, concomitamment, un renforcement structurel de sa logique, laquelle n’a eu de cesse de s’étendre, notamment par le phénomène d’internalisation. Cette reconfiguration de l’offset est également imprégnée du retour d’expérience des grands programmes d’acquisition militaire, qui ont soulevé des difficultés inhérentes tant au mécanisme lui-même qu’à la pratique qu’en faisaient l’État acheteur et les contractants étrangers, ainsi que, plus récemment, de considérations extérieures telles que les crises. Enfin, ce dernier se reconfigure également, car il ne joue plus seulement désormais un rôle actif dans la dynamique d’acquisition de matériels de défense en contrepartie d’un achat ; il se mue aussi en un outil de lisibilité, à la fois pour l’État et pour les industriels, des dynamiques juridiques, économiques et industrielles qui sous-tendent son utilisation. Dès lors, il est légitime de s’interroger sur sa trajectoire future : se traduira-t-elle par un déclin progressif des offsets au profit d’instruments concurrents, ou révélera-t-elle, au contraire, une transformation plus profonde et continue de sa fonction au sein des marchés de défense ?
Anthony Thibert, analyste au sein de la Commission du Financement de l’Industrie de Défense (CFID) de l’INAS
Pour aller plus loin :
SOURCES PRIMAIRES – TEXTES JURIDIQUES INTERNATIONAUX ET EUROPEENS :
SOURCES PRIMAIRES – TEXTES NORMATIFS INDIENS :
DOCUMENTS INSTITUTIONNELS EUROPEENS :
JURISPRUDENCES :
OUVRAGES :
ARTICLES DE REVUES ACADÉMIQUES :
THÈSES ET MÉMOIRES :
RAPPORTS INSTITUTIONNELS :
RAPPORTS ET NOTES DE THINK TANKS :
COMMUNICATIONS ET DOCUMENTS DE TRAVAIL :
PRESSE ET COMMUNIQUÉS INDUSTRIELS :
