L’Union Européenne (UE) est dépendante de pays tiers pour la majorité des minerais qu’elle consomme. C’est particulièrement le cas pour une série d’intrants cruciaux pour la fabrication de technologies vertes, d’outils numériques ou encore d’armement. Cette dépendance aux importations de minerais bruts s’élève par exemple à 81% pour le cobalt (armement, industrie lourde), 48% pour le cuivre (batteries électriques, panneaux solaires), 81% pour le lithium (batteries électriques), 31% pour le nickel et 100% pour les terres rares (smartphones, batteries électriques, aimants). Cette situation ne s’explique qu’en partie du fait de l’épuisement des gisements ou de l’absence de certains minéraux dans le sous-sol européen. Dans les trente dernières années, la Chine a construit et consolidé une position dominante dans le maillon central de la chaîne de valeur de nombreux minerais, et bénéficie à ce jour d’une forme de monopole sur les infrastructures et le savoir-faire nécessaires pour le traitement de ceux-ci.
Au terme d’une procédure législative exceptionnellement rapide (quatorze mois), le Critical Raw Materials Act (CRMA) est entré en vigueur en mai 2024. Le texte définit des seuils quantitatifs en termes d’extraction, de raffinage et de recyclage sur le sol européen, réaffirme la nécessité de diversifier les approvisionnements au moyen de partenariats, et propose un soutien ciblé à des projets européens à tous les maillons de la chaîne de valeur des minerais.
Qualifié par certains observateurs d’ambitieux, par d’autres de naïf et insuffisant, le CRMA n’en est pas moins une tentative inédite depuis 15 ans de répondre au problème de la dépendance européenne en matières premières critiques.
Si certaines des mesures du CRMA sont inédites, il ne s’agit pas de la première législation européenne sur le sujet de l’approvisionnement en matières premières.
Les minerais sont aux fondements de l’intégration européenne et de son marché unique. La Communauté européenne du Charbon et de l’Acier (CECA), ancêtre de l’UE, fondée en 1951, unifiait les pays européens autour de deux des intrants les plus critiques à la remise en marche des économies dans l’après-guerre.
Mais on peut retracer la genèse des réflexions actuelles sur la criticité des chaînes d’approvisionnement à la crise pétrolière des années 1970. En 1975, la Commission européenne publie une communication intitulée “The Community’s Supply of Raw Materials”, dans laquelle elle prend acte de la vulnérabilité créée par la dépendance du continent à des sources d’approvisionnement instables, et trop peu diverses. En particulier, la communication souligne le risque d’accentuer sa dépendance vis-à-vis de pays ou régions du monde non alignés sur les intérêts européens, en particulier, l’URSS, la Chine et la Corée du Nord. Le Groupe d’Experts sur l’approvisionnement en matières premières est mis en place dans la foulée, regroupant experts géologues, représentants industriels et délégués ministériels. À ce jour, ce groupe constitue un organe central dans la détermination des politiques européennes sur le sujet.
Le document insiste sur le besoin de développer une politique de long-terme pour diversifier les approvisionnements européens, mais dès le tournant des années 1980, le sujet perd sa place de premier plan. Les prix de la plupart des matières premières se stabilisent et atteignent des planchers dans les années 1990, les échanges sont libéralisés et l’approvisionnement n’est plus perçu comme un problème public par les pays européens.
L’industrie minière européenne se délite et est largement délocalisée, en particulier vers des pays asiatiques ; les infrastructures, technologies et savoir-faire associés au secteur disparaissent en partie.
Le sujet de la sécurité de l’approvisionnement fait son retour au début des années 2000 dans le contexte du « commodity boom », soit l’inflation généralisée des prix des matières premières, sous l’effet de la croissance fulgurante des grandes économies asiatiques (chinoise et indienne principalement). Suite à une succession de réunions à haut niveau (G8, Conseil Compétitivité) en 2007 et 2008, l’Initiative Matières Premières est adoptée en pleine crise financière mondiale. Elle pose les bases de la politique européenne des matières premières, en fixant trois piliers d’action :
À la suite de cela, la crise financière, suivie par la crise de la dette européenne, font basculer le sujet à un second rang en termes d’intérêt politique (nbp : des documents officiels européens le notent). Un moment critique déclenche toutefois une petite prise de conscience chez les décideurs européens : la « crise des terres rares », ou crise de Senkaku, à l’automne 2010. Celle-ci émane de l’arrestation, par les autorités japonaises, d’un bateau de pêche chinois ayant pénétré dans les eaux territoriales japonaises. En protestation, la Chine gèle toutes ses exportations de terres rares au Japon, qui, en quelques jours, capitule et relâche l’équipage. L’épisode rappelle à quel point les mesures de restriction d’exportation avec visée géostratégique ne sont pas nouvelles dans le domaine des matières premières.
Mais paradoxalement, en dépit du choc politique et de ses répercussions aux plus hauts niveaux européens, peu de mesures concrètes sont prises pour diversifier l’approvisionnement en terres rares : la dépendance à la Chine pour ces minéraux s’accentue même entre 2008 et aujourd’hui, plafonnant à 100%.
L’intérêt pour l’évolution des prix des matières premières, et avec eux l’intérêt politique, remontent à 2019 et à la crise de la Covid-19 qui a mis en tension les lignes d’approvisionnements. La réaction européenne s’accélère alors dans le sillage de l’invasion russe de l’Ukraine en février 2022, Ursula von der Leyen annonce le Critical Raw Materials Act (CRMA) dans son discours sur l’état de l’Union, en septembre de la même année. Un processus de consultation s’enclenche, et en mars 2023, les services de la Commission proposent une première version du texte, celle-ci bénéficie d’un processus d’adoption par le Conseil et le Parlement exceptionnellement rapide, et le texte final est adopté en mai 2024.
Au-delà de l’extension de la liste de matières premières critiques (MPC) à 34 minéraux, une des mesures phares du CRMA consiste à définir des seuils stratégiques et chiffrés pour l’ensemble des minerais critiques : d’ici à 2030, l’UE se fixe comme objectif de tirer 10% de sa consommation de MPC de l’extraction sur le sol européen, de raffiner 40% des MPC qu’elle consomme, de monter à 25% sa consommation grâce au recyclage, et de ne pas dépendre de fournisseurs tiers à plus de 65% pour chacune des matières classifiées comme critiques.
Autre mesure centrale décrétée par le CRMA : la sélection de projets miniers “stratégiques”, définis comme contribuant de manière significative à l’approvisionnement stratégique de l’UE en matières premières. Une première liste de 47 projets, répartis entre 14 Etats-membres, a été rendue publique en mars 2025.
La politique industrielle peut être définie, de manière large, comme l’ensemble des interventions publiques visant à orienter la structure productive d’une économie, en soutenant certains secteurs, technologies ou biens jugés stratégiques. Dans le cas des matières premières critiques, cette intervention paraît à première vue nécessaire : les chaînes de valeur sont concentrées, les dépendances extérieures sont fortes, et les besoins devraient augmenter avec l’électrification, la numérisation et les dépenses de défense.
Pour autant, construire une politique industrielle des matières premières est particulièrement complexe. L’Union européenne ne part pas d’une page blanche : elle hérite d’un secteur minier affaibli, d’une dépendance industrielle ancienne à l’égard de fournisseurs extérieurs, et d’un cadre institutionnel dans lequel une partie décisive des leviers reste entre les mains des États membres. Le CRMA tente de répondre à cette difficulté en fixant des objectifs chiffrés pour 2030 : 10 % de l’extraction, 40 % de la transformation et 25 % du recyclage des matières premières stratégiques consommées dans l’UE devraient être réalisés sur le territoire européen, tandis qu’aucune matière stratégique ne devrait dépendre à plus de 65 % d’un seul pays tiers. Ces objectifs donnent une direction politique, mais ils ne suffisent pas à eux seuls à résoudre les contraintes économiques, politiques et sociales propres au secteur.
La première difficulté tient à la structure économique du secteur minier. Les projets d’extraction, de raffinage ou de recyclage exigent des investissements initiaux très importants, souvent engagés plusieurs années avant toute production effective. Ils supposent des infrastructures lourdes, des compétences techniques de pointe, des autorisations longues à obtenir et une capacité à supporter des risques élevés. En Europe, le temps moyen entre l’exploration et la mise en activité des sites miniers s’élève à 16 ans. À cela s’ajoute la volatilité des prix des matières premières : un projet jugé rentable dans une phase de hausse des cours peut devenir difficilement finançable si les prix baissent avant son entrée en production.
Le cas de Mountain Pass, situé en Californie, illustre bien la vulnérabilité des projets de souveraineté minérale face à la volatilité des prix mondiaux, en particulier lorsque le marché est dominé par un acteur disposant d’une influence considérable sur l’offre. Après la crise des terres rares de 2010, l’entreprise américaine Molycorp relance la mine et investit dans une stratégie intégrée dite « mines to magnets », destinée à réduire la dépendance américaine vis-à-vis de la Chine. Mais la baisse ultérieure des prix des terres rares, liée notamment à l’assouplissement des contrôles chinois à l’exportation, fragilise fortement ce modèle économique. Lourdement endettée, Molycorp fait faillite en 2015 ; deux ans plus tard, Mountain Pass est rachetée à bas prix par un consortium incluant l’entreprise chinoise Shenghe Resources. Cet exemple ne permet pas d’affirmer à lui seul l’existence d’une stratégie délibérée de prédation, mais il rappelle que, dans les matières premières critiques, les prix peuvent devenir un instrument de puissance industrielle autant qu’un simple signal de marché.
Plus globalement, cette incertitude rend les investisseurs privés prudents. À la différence d’autres secteurs industriels, où l’innovation ou la montée en capacité peuvent produire des résultats relativement rapides, l’industrie minière et métallurgique repose sur des temporalités longues. Elle nécessite donc du « capital patient », c’est-à-dire des financements capables d’absorber le risque sur plusieurs années. Le CRMA accélère certaines procédures et donne une visibilité politique, mais il ne constitue pas en lui-même un grand instrument budgétaire européen comparable à ceux mis en place par d’autres États.En effet, aucun budget spécifique n’est mobilisé pour soutenir les projets stratégiques en Europe, la stratégie de financement reposant actuellement sur le “crowding-in” d’investissements privés.
La difficulté est encore plus nette pour les étapes intermédiaires de la chaîne de valeur. L’enjeu européen n’est pas seulement d’extraire davantage de minerais, mais aussi de reconstruire des capacités de raffinage, de séparation, de transformation et de recyclage. C’est précisément sur ce maillon que la dépendance à la Chine est la plus structurante. La Chine n’est pas seulement un pays extracteur : elle a construit, au fil des décennies, une position dominante dans le traitement de nombreux minerais, grâce à des infrastructures, des compétences industrielles et des économies d’échelle que l’Europe ne peut pas reconstituer rapidement.
C’est pourquoi certains projets soutenus dans le cadre du CRMA ne portent pas uniquement sur l’ouverture de mines, mais aussi sur la transformation et le recyclage. La première liste de projets stratégiques approuvée par la Commission en mars 2025 compte 47 projets situés dans l’UE, couvrant différents segments de la chaîne de valeur. Cette logique est importante : une stratégie européenne limitée à l’extraction risquerait de déplacer la dépendance sans la réduire réellement, si les minerais extraits en Europe devaient ensuite être raffinés ou transformés hors du continent.
La deuxième difficulté est institutionnelle et politique. La politique minière reste très largement liée aux États membres. Les permis, l’aménagement du territoire, la fiscalité, l’application des normes environnementales, les infrastructures et la gestion de l’opposition locale relèvent d’abord d’échelons nationaux ou infranationaux. L’Union européenne peut fixer un cadre, établir des objectifs communs, labelliser des projets stratégiques et encourager l’accélération de certaines procédures. Elle ne dispose toutefois pas d’un pouvoir direct équivalent à celui d’un État centralisé capable d’imposer une stratégie minière uniforme sur son territoire.
Cette contrainte est d’autant plus forte que les intérêts des États membres ne sont pas identiques. Certains disposent de ressources géologiques exploitables, d’autres de capacités industrielles de transformation, d’autres encore sont surtout des consommateurs finaux de matières premières critiques. Les pays susceptibles d’accueillir des projets miniers supportent une partie importante des coûts politiques, sociaux et environnementaux, tandis que les bénéfices industriels peuvent être diffus à l’échelle européenne. Cette asymétrie rend la coordination difficile à l’échelle du continent.
Le cas des projets stratégiques illustre bien cette tension. Leur labellisation européenne peut faciliter l’accès à certains financements, donner un signal aux investisseurs et accélérer les procédures administratives. Mais elle ne supprime ni les choix nationaux, ni les oppositions locales, ni les arbitrages entre politique industrielle, protection de l’environnement et acceptabilité sociale. Autrement dit, le CRMA renforce la capacité de coordination de l’UE, mais ne transforme pas l’Union en véritable autorité minière centralisée.
Cette limite se retrouve également dans le financement. Les projets stratégiques donnent une visibilité nouvelle à des initiatives dispersées sur le territoire européen, mais la question de leur soutien financier concret demeure centrale. Sans mécanismes de financement suffisamment puissants, prévisibles et coordonnés, le risque est que le CRMA reste davantage un cadre d’orientation qu’un outil de politique industrielle pleinement opérationnel.
La troisième difficulté tient à l’acceptabilité sociale des projets miniers. Les activités extractives souffrent depuis plusieurs décennies d’une image dégradée. Elles sont associées à des atteintes possibles aux écosystèmes, à la pollution des sols et des eaux, à une forte consommation d’énergie et à des conflits d’usage du territoire. Dans le contexte européen, où les normes environnementales sont élevées et où les populations locales disposent de moyens importants de mobilisation, l’ouverture ou la réouverture de projets miniers peut susciter une opposition forte.
Cette opposition ne doit pas être analysée uniquement comme un réflexe de rejet. Elle renvoie à une tension réelle au cœur de la transition écologique européenne : les technologies bas-carbone, les batteries, les réseaux électriques, les éoliennes ou certains équipements de défense nécessitent des matières premières dont l’extraction et la transformation ont elles-mêmes des impacts environnementaux. L’Union européenne se trouve donc confrontée à un arbitrage délicat : réduire ses dépendances extérieures en sécurisant ses chaînes de valeur, tout en maintenant des exigences élevées en matière de protection environnementale, de transparence et de participation des populations concernées.
L’exemple du lithium est à cet égard révélateur. Les batteries électriques en dépendent fortement, et plusieurs projets européens visent à développer une production ou une transformation locale. Mais ces projets se heurtent régulièrement à des interrogations sur leur impact territorial, leur consommation d’eau, leur compatibilité avec d’autres activités économiques et leur contribution réelle à la transition. Les mobilisations locales contre la mine de lithium de Barroso au Portugal illustrent bien ces tensions. Le problème n’est donc pas seulement technique ou financier : il est aussi démocratique. Une politique industrielle européenne des matières premières ne peut réussir que si elle parvient à articuler souveraineté, transition écologique et acceptabilité locale.
Le CRMA tente de répondre partiellement à cette difficulté en encadrant les projets stratégiques et en les présentant comme nécessaires à l’intérêt général européen. La Commission considère en effet ces projets comme contribuant à la sécurité d’approvisionnement et au bon fonctionnement du marché intérieur. Mais cette reconnaissance européenne ne garantit pas leur acceptation sur le terrain. Elle peut même, dans certains cas, nourrir la méfiance si les populations locales ont le sentiment que l’urgence stratégique justifie un affaiblissement du débat public ou des garanties environnementales.
Le CRMA marque donc une inflexion importante. Il reconnaît que l’accès aux matières premières critiques ne peut plus être laissé aux seuls mécanismes de marché et qu’il constitue désormais un enjeu de souveraineté industrielle, de transition écologique et de sécurité du continent. En ce sens, il rompt avec une période durant laquelle l’Union européenne avait largement externalisé les dimensions les plus matérielles de son développement industriel.
Mais cette stratégie reste confrontée à une contradiction structurelle. D’un côté, l’Union européenne affirme des objectifs industriels ambitieux et cherche à réduire ses dépendances. De l’autre, elle agit dans un secteur marqué par des investissements longs et risqués, des compétences nationales fortes, des divergences entre États membres et une acceptabilité sociale incertaine. La question n’est donc pas seulement de savoir si l’Europe dispose de ressources dans son sous-sol, mais si elle est capable de transformer ces ressources, ces projets et ces objectifs en une politique industrielle cohérente.
À ce stade, le CRMA peut être compris comme une première étape : il donne un cadre, fixe des priorités, rend visibles certains projets et cherche à accélérer leur mise en œuvre. Il ne règle toutefois pas entièrement la question du financement, de la coordination politique et de la légitimité sociale. C’est précisément sur ces trois terrains que se jouera la possibilité d’une véritable politique européenne des matières premières critiques.
Thomas Dereux et Manon Fitzpatrick, Commission Minerais et Métaux Stratégiques de l’INAS
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